一九一九年初，以财政总长梁启超、工商总长张国淦和交通部长曹汝霖为首所组成的一个庞大的民国工商代表团抵达了维也纳。根据李海顿提出的方案，奥匈政府与北洋政府之间初步制定出一项规模庞大的促进中国工业化进程的投资援建计划。

    实际上在民国初年，中国的工商业已经在快速地发展着，特别是在欧战期间，无论是官僚资本，还是民族资本，在这一时期都出现了一个欣欣向荣的好势头。因此，史学界往往把这一时期，称之为中国在近代化的道路上“黄金时期”。但这一时期中国资本主义经济的发展，与英、法、美等早期资本主义国家的工业化道路不同，而且与后来的资本主义国家日本、俄国等国也不同，具有鲜明的中国印记。可以说，中国资本主义经济发展过程中独具一格，具有很强的中国特色。

    在北洋时期，中国的工商发展具有很强的官僚资本特征，而且还表现在官僚资本的迅速扩张和发展上。在袁世凯时期，以交通系为代表的官僚资本已经初具规模，交通系早期的代表是梁士诒，他以袁世凯为后台，在支持袁世凯成为大总统期间有功，出任了邮传部总长，后任总统府秘书长兼交通银行总理。

    这一时期，交通银行基本是扮演着中央银行的角色，承揽了国家对外借款和发行国债、代理国库的业务，这一时期基本上是交通银行一家独大的时期。在袁世凯死后，梁士饴被当成“帝制余孽”被免去交通总长一职，叶恭绰任交通部总长，他以段祺瑞为后台，与曹汝霖、陆宗舆等人结成一派，被人们称为新交通系。

    新交通系则与江浙的官僚资本中坚联手形成为国会中的政学系，南方的官僚资本中坚成为江浙财阀。政学系以李根源、张群等人为代表，垄断着华北的金融业务，以北四行（金城、盐业、大陆、中南银行）为立足点。江浙财阀以陈光甫、徐寄庼等人为代表，以南五行（中国、通商、上海、浙江兴业、浙江实业银行）为立足点。北洋时期的官僚资本，不仅经营金融业，也在有利的情况下向工矿业投资。如黎元洪投资山东中兴煤矿，周学熙在唐山的同宝煤矿，开办天津华新纱厂，交通系投资山西北井陉煤矿和龙烟煤矿，新交通系投资的六河沟煤矿等。段祺瑞本人，就是龙烟煤铁矿公司和八大机器煤矿的大股东之一。

    由于北洋政府采取了“鼓励工商”的发展政策，先后制订了《奖励工艺品章程》、《工商保息法》、《商会法》、《商人通例施行准则》、《公司条例施行细则》等法律法规，促进了国内民间资本工商业的发展。在这一时期，国内民族工商业发展迅速，新增投资增加1.5亿元，规模扩大了两倍左右。

    这一时期民族资本工业的领域，主要集中在轻工业上，特别是纺织和食品工业发展迅速，规模扩大了五倍。但是，中国的民族资本由于规模不足，主要以轻工业为主，重工业发展则极为缓慢。

    另外在廉价劳动力的作用下，民族资本家本对于更新设备、技术改造、采用先进工艺等工业发展的关键问题几乎根本不重视，最终导致其无法和西方的先进技术设备、先进生产方式的外国资本相抗衡。

    针对中国经济发展中的主要问题，经过德奥经济专家和中国工商代表团的反覆协商，双方制订出以优先发展交通、能源、电力、工业材料、机械加工、化学工业等基础工业部门为主的援助计划，首先建立起一整套相对完整的工业体系。

    根据协议，德奥两国在五年内以“国家担保补贴、银行出资”的方式向北洋政府提供大约150亿马克（克朗）的基础建设和工业项目低息融资，以支持中国政府推行的国家工业化进程。其中一半的贷款以现金方式，另外一半以机械设备等实物方式和人员、技术支持的方式提供给北洋政府。

    这实际只是个开始，根据伊加尔的估计，如果这项计划进行的顺利的话，那么，在未来的五年内，德奥两国对中国的出口总额最少在500亿克朗以上，这实际相当于目前德奥两国每年工业生产总值的三分之一，这必将极大地促进两国的工业发展。

    另外，德奥在乌克兰、奥斯曼帝国和安南、非洲的殖民地也制订了类似的投资计划。

    如果计划进行得顺利，那么将会形成一个占世界人口大约一半左右的庞大市场，这已经足以和英美所控制的庞大的殖民地市场相抗衡了。

    随着华工军团逐渐返回国内，北洋政府现在手上已经拥有了7个师近35万兵力，加上原本就在京津一带的三个师，已经对各地军阀形成压倒性的优势。徐树铮现在已经开始着手准备挨个收拾那些不听话的军阀们了。

    不过，谁也没有料到，他先把目标放到了蒙古。

    蒙古在辛亥初年宣布“**”，后来在北洋军的打击下改成了“自治”。欧战开始后，沙皇俄国陷入欧洲战场，根本无力东顾，库伦当局感到局势不妙，便有了取消“自治”的提议。

    1915年10月，北京方面任命中国驻库伦办事大员陈毅和驻乌里雅苏台等地的住理专员到达外蒙任职。1916年7月，根据《恰克图协约》，在库伦举行了中国大总统册封哲市尊丹巴为呼图克图汗的典礼。为了整顿在沙俄控制下处于严重混乱的外蒙财政金融，北洋政f在库伦设立了中国银行，其后又开辟了张家口至库伦的公路运输。

    特别值得一提的是，1916年1月，哲布尊丹巴和外蒙古“自治”政府在爱国舆论的压力下，派“司法部长”、车臣汗部盟长那旺那林和“军事副部长”扎木彦多尔济等到北京，向民国总统袁世凯和中央政府赠送了大批礼品，表示了愿意取消“**”，恢复国家统一的愿望。

    此时，外蒙各王公与以哲布尊丹巴为首的上层喇嘛集团争斗激烈，为了夺取政权，蒙古上层王公便联合起来，表示愿意取消“自治”，以期回恢到前清时期他们在蒙古的统治地位。北洋政府驻外蒙特派专员陈毅迅速把这一情况报告给了中央政府。

    其时，为了利用俄国内乱的时机收复中国北方边疆领土，北洋政府设立了西北边防督办处，由徐树铮出任西北边防督办，统筹西北边疆事务。

    在接到陈毅的电报之后，加之又需要接应沿西伯利亚铁路东撤的数十万华工和数万华工军团，徐树铮索性率领一个师北上库伦，并迫使哲布尊丹巴宣布取消蒙古“自治”。

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